DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
por Botana, Diego ·
Previo a la designación del reemplazante del doctor Esteban
Righi, una reflexión en torno a la evolución de la figura del Procurador y las
responsabilidades que le competen. Durante el primer semestre de 2012, por
múltiples razones, la figura del Procurador General de la Nación ganó
protagonismo. El primer acto fue el frontal ataque del Vicepresidente de la
Nación al entonces Procurador, el doctor Esteban Righi, que provocó su renuncia
indeclinable. Las razones de ese accionar no son motivo de estas reflexiones,
pero llamaron profundamente la atención.
Ante la vacante, el segundo acto fue la propuesta, por parte
de la Presidenta de la Nación, de su reemplazante, el abogado Daniel Reposo.
Tampoco impulsan estas líneas los múltiples y bochornosos episodios que
protagonizara el candidato, en oportunidad de presentar sus credenciales y de
defenderlas en audiencia pública ante el Senado. Cerró su pobre actuación con
tres esquelas que intentaron justificar su fallido intento.
El tercer acto está en proceso aún, y fue la designación de
una nueva candidata por parte de la Primera Magistrada: la doctora Alejandra
Gils Carbó.
En este contexto, pretendo reflexionar acerca del significado
de esta figura institucional que, en razón de los distintos sucesos descriptos
más arriba, quedó soslayado frente a un debate pobre, enfocado exclusivamente
en las razones que motivaron al Vicepresidente a actuar como actuó, y a la
Presidenta a proponer un candidato con tan bajas calificaciones para cubrir el
cargo.
El Procurador General de la Nación es una figura
institucional relevante, con rango constitucional, que está a la altura de los
miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. De acuerdo con el texto
constitucional, goza de autonomía e independencia. Este status lo adquirió en
la reforma constitucional de 1994.
EL
PROCURADOR GENERAL ANTES DE 1994
La Ley 27, promulgada en 1862 durante el gobierno de
Bartolomé Mitre, organizó la justicia federal, conformó la Corte Suprema de
Justicia y es el primer texto legal que se refiere al Procurador General de la
Nación.
En su origen, se lo integró al Poder Judicial y no se
establecieron sus funciones específicas. Leyes posteriores fijaron su
intervención frente a la Corte Suprema, de manera parcial. En esta coyuntura, y
de manera muy resumida, el Procurador fue visto desde una doble función: por un
lado, como un asesor del Poder Ejecutivo, a la manera de la figura del Attorney
General en los Estados Unidos; y por otro, como un miembro del Poder Judicial.
El profesor José María Díaz Couselo, en un interesante artículo (“Los
Dictámenes de los Procuradores Generales”), dice que del análisis de la
actuación del Procurador en el siglo XIX y en una buena parte del XX, puede sostenerse que actuó como consejero del
Presidente de la República.
LA FIGURA DEL ATTORNEY GENERAL
En los Estados Unidos la actuación del Fiscal General
(Attorney General) está perfectamente definida. Es un miembro integrante del
Poder Ejecutivo. Su designación es política, depende del Presidente, y su
nombramiento requiere el acuerdo del Senado, sin mayorías especiales. Es el
“abogado en jefe” y la cabeza del Ministerio de Justicia. En este caso, se
trata del asesor legal del Presidente de más alto rango, y quien defiende, ante
los Tribunales Federales y ante la Corte Suprema de Justicia, al Estado
Federal, sus políticas, actos, etcétera.
La crisis del presidente Richard Nixon a partir del
Watergate, cuestionó esta figura, desde que se produjo un conflicto de
intereses entre el Fiscal General y el Presidente que estaba siendo
investigado. El clímax del problema llegó en la famosa “masacre del sábado por
la noche”, en la que el Presidente echó a dos Fiscales Generales de manera
consecutiva porque no querían despedir al abogado designado –Archibald Cox– por
el propio Fiscal General para investigar el caso y sus derivaciones.
La consecuencia de este episodio fue la creación de la figura
del Independent Counsel, o abogado independiente, que sería nombrado por jueces
en caso que sea necesario investigar a un alto funcionario del Poder Ejecutivo,
procurando evitar el conflicto de intereses planteado por el Watergate. No
obstante, cayó en desuso en 1999, luego de la resonante actuación del abogado
independiente Kenneth Starr, designado para investigar ciertas denuncias contra
el presidente Bill Clinton, que dieron lugar a posteriori a un juicio político
que no prosperó.
En suma: en los Estados Unidos, la figura del Fiscal General
está estrechamente vinculada al Presidente y al Poder Ejecutivo, siendo aquél
su principal asesor en materia jurídica y su representante en los foros
judiciales. La crisis de Nixon dio lugar a una solución práctica, como fue la
figura del abogado independiente, hoy derogada.
LA EVOLUCIÓN DEL ROL DEL PROCURADOR EN LA ARGENTINA
Como dijimos, hasta la reforma constitucional de 1994, se
debatía sobre el rol del Procurador General, en tanto dependiente del Poder
Judicial, o –por el contrario– como consejero del Presidente de la Nación y del
Poder Ejecutivo.
Como es usual en nuestra historia institucional, hasta 1994
la figura transitó por ambas alternativas, sin que se hubiera definido
cabalmente su rol. Por otra parte, el Poder Ejecutivo cuenta también con la institución
del Procurador del Tesoro, quien es el asesor legal de más alto rango del Poder
Ejecutivo y depende funcionalmente del Ministro de Justicia. En este caso, y
por aplicación de las normas que lo crean, es su función asesorar legalmente al
Presidente, con lo que el Procurador General parecía quedar como un integrante
del Poder Judicial (salvo durante el gobierno del doctor Carlos Menem, en donde
se especificó que dependía del Poder Ejecutivo y su nombramiento no requería el
acuerdo del Senado).
LA REFORMA DE 1994 Y LA DEFINICIÓN DE LA FIGURA DEL
MINISTERIO PÚBLICO
La reforma constitucional de 1994 zanjó definitivamente el
asunto, y le otorgó al Procurador General de la Nación rango constitucional.
Los constituyentes ubicaron estratégicamente el artículo referido al tema como
“Sección Cuarta”, a continuación de las que se refieren a los tres poderes del
Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Podemos decir, siguiendo a buena
parte de la doctrina constitucional, que se trata de un “cuarto poder”.
El art. 120 de la Constitución caracteriza al Ministerio
Público como un órgano independiente, que tiene por función promover la
actuación de la Justicia en defensa de la legalidad y de los intereses
generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la
República.
La cabeza de este “poder” es el Procurador General de la
Nación.
Vale la pena dimensionar la relevancia que tiene esta figura
en el marco institucional de la Nación. Se trata del guardián de la legalidad y
de los intereses generales de la sociedad. Es, en definitiva, quien representa
al Estado y a la sociedad frente al Gobierno o frente a cualquier organización
o entidad que de algún modo afecte la legalidad.
En un sistema como el argentino, en el que la praxis
institucional se aleja grandemente de la teoría, la figura del Procurador
General debería ser aquella que intente encauzar, mediante su actuación, el
accionar de los gobiernos en el marco de la legalidad. Una mirada de estas
características hace que su figura cobre enorme trascendencia.
Esto fue ratificado con la Ley N° 24.946, promulgada en 1998,
que otorgó el marco legal de actuación al Procurador General y –entre otras
cosas– estructuró la figura de los
fiscales y defensores bajo su figura.
La reforma de 1994 resuelve de manera atrayente –al menos
conceptualmente– la orfandad orgánica con que vivía el Procurador General con
anterioridad a la modificación de la Carta Magna. Por otro lado, y comparando
la institución con la de los Estados Unidos, soluciona también los
inconvenientes plateados con la figura del Fiscal General, en cuanto se le
otorga independencia funcional –al menos en los papeles– frente al Poder
Ejecutivo y al Poder Judicial. Es quien debe velar, en representación del
Estado, por la legalidad en el accionar de los gobiernos y los particulares.
LA CORRUPCIÓN Y EL PROCURADOR GENERAL
La Ley N° 24.946, cuando estructura este “cuarto poder”,
subordina a los fiscales que actúan en
los distintos fueros (justicia civil, comercial y –muy especialmente– penal),
al Procurador General de la Nación.
Los fiscales que actúan en la justicia penal federal, que
entienden en la investigación de las denuncias por actos de corrupción en que
pueden estar involucrados los funcionarios del gobierno, dependen funcionalmente
del Procurador.
Además, y lo que resulta más importante, la Ley incorpora a
este “cuarto poder” al Fiscal Nacional de Investigaciones Administrativas, que
específicamente tiene la facultad de promover la investigación de los actos de
corrupción en que pueden estar involucrados funcionarios de la administración
nacional.
Mediante esta figura, la ley profundiza el camino de la
custodia de la legalidad e inviste de competencia al Fiscal Nacional de
Investigaciones Administrativas para que cumpla esta tarea, todo lo cual hoy
está grandemente desdibujado luego de la renuncia del Fiscal Manuel Garrido en
2009.
Si bien no es motivo de estos párrafos, dicha renuncia se
debió –a estar al texto de su dimisión– a un recorte de facultades por parte
del entonces Procurador General, Esteban Righi, mediante el dictado de la
Resolución N° 147/08.
CONSTITUCIÓN Y REALIDAD
Una de las quejas que resuenan en algunos sectores de la
sociedad civil es el hiperpresidencialismo (término acuñado por Carlos Nino y
reiterado en multitud de oportunidades) que reflejaría nuestra Constitución. La
praxis del poder en la Argentina da la razón a las quejas relativas a la figura
del Presidente. No obstante, la Constitución prevé varias figuras, como es el
caso del Procurador General de la Nación que, de actuar conforme a su
competencia, podrían coadyuvar a atenuar y moderar este presidencialismo.
Funcionarios integrantes de la Procuración General que sean
independientes y marquen ante la justicia los deslizamientos del Poder
Ejecutivo hacia conductas que escapan a la legalidad, tanto en la manera de
ejercer el poder como en la investigación insoslayable, independiente y veraz
de las denuncias de corrupción, podría ser un camino para que la praxis del
poder se acerque un poco más a los conceptos que figuran en la Constitución.
La candidata propuesta por la Presidenta en reemplazo de
Daniel Reposo parece contar con antecedentes profesionales y académicos para la
faena. Cuadra entonces enfocarse en el fondo de la cuestión: que la aspirante
comprometa y asuma el rol que la Constitución tiene previsto para el cargo, con
independencia y en protección del Estado y la sociedad frente al Gobierno, en
defensa de la legalidad.
